由于農(nóng)村區(qū)域特點，農(nóng)村生活污水、垃圾處理技術(shù)與城市有較大差異，與城鎮(zhèn)污水處理廠處理規(guī)模相比，農(nóng)村生活污水處理設(shè)施的處理規(guī)模大多數(shù)在幾百噸左右，無法形成規(guī)模效益，且農(nóng)村人口居住分散，污水收集困難，并由于特定歷史和經(jīng)濟條件下形成獨特的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，加之農(nóng)業(yè)廢棄物排放量巨大，超過了環(huán)境承納能力，基層政府提供農(nóng)村環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴重不足，缺乏有效的公共服務(wù)投融資機制和政策等管理體系，絕大多數(shù)鄉(xiāng)村基本沒有能力單獨建設(shè)和管理污水處理設(shè)施。

 

2.單純依靠政府投入，資金不足

 

農(nóng)村生活污水、垃圾處理設(shè)施屬于公共基礎(chǔ)設(shè)施，政府具有建設(shè)的主導(dǎo)責任。但農(nóng)村地廣人稀，污水、垃圾等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管護資金投入較大，單純依靠政府投入，渠道單一，尤其一些農(nóng)業(yè)縣，財力相對薄弱，政府投入經(jīng)費明顯不足。

 

3.農(nóng)村宣傳教育不夠深入

 

受人力、資金條件限制，環(huán)境污染宣傳教育還沒有真正深入到農(nóng)村?；鶎痈刹凯h(huán)保法制觀念薄弱，注重發(fā)展輕視環(huán)境保護，加之農(nóng)民學歷偏低，意識不到環(huán)境保護的重要性，依法維權(quán)意識薄弱，對生活污水、垃圾處理的環(huán)境危害認識不足，日常生產(chǎn)、生活缺乏指導(dǎo)學習資料，難以適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)的需要。

 

三、PPP模式的應(yīng)用及創(chuàng)新模式選擇

 

1.PPP模式的應(yīng)用

 

PPP模式即政府和社會資本合作。財政部于2014年5月正式設(shè)立了政府與社會資本合作的工作領(lǐng)導(dǎo)小組，PPP模式進入規(guī)范化軌道。近年來，PPP模式已經(jīng)在高速公路、軌道建設(shè)、水力發(fā)電等方面取得了不錯的應(yīng)用成效。2017年7月1日，財政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部和環(huán)境保護部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》(財建〔2017〕455號)指出，擬對政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式。

 

2.PPP創(chuàng)新模式選擇

 

根據(jù)我國政策要求，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運作模式有以下3種：

 

（1）政府傳統(tǒng)建設(shè)模式

 

對于財力比較充裕的地區(qū)，政府通過招投標方式，選擇施工建設(shè)方，由政府財政出資完成農(nóng)村生活污水、垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，后由政府自行運營或委托運營。該模式要求政府具有充裕的財政資金，用于安排建設(shè)，同時要求政府具有較高專業(yè)技術(shù)能力或運營管理能力，從技術(shù)和管理上，滿足農(nóng)村生活污水、垃圾處理運營的需要。但就目前基層財力現(xiàn)狀而言，無疑是紙上談兵。

 

（2）政府購買服務(wù)模式

 

政府購買服務(wù)，是指通過發(fā)揮市場機制作用，把政府直接提供的一部分公共服務(wù)事項以及政府履職所需服務(wù)事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量和事業(yè)單位承擔，并由政府根據(jù)合同約定向其支付費用。根據(jù)《財政部關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》(財預(yù)〔2017〕87號)的要求，嚴禁將建設(shè)工程與服務(wù)打包作為政府購買服務(wù)項目，因此購買服務(wù)應(yīng)嚴格限制在屬于政府職責范圍、適合采取市場化方式提供、社會力量能夠承擔的服務(wù)事項，列入政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄。而生活污水和垃圾處理屬于市政工程，不在政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄中。

五、推行農(nóng)村生活污水和垃圾處理PPP模式實施要點分析

 

對目前農(nóng)村生活污水和垃圾處理項目，無論是從政策導(dǎo)向還是現(xiàn)實選擇上，PPP模式都具備其獨特優(yōu)勢。但是在項目設(shè)計和實施操作過程中，還需要關(guān)注以下問題：

 

1.合理確定邊界條件，風險共擔

 

農(nóng)村各地區(qū)區(qū)域差別較大，需按照地區(qū)差異，因地制宜采用適合的技術(shù)和處理模式，合理確定項目合作邊界條件、合作內(nèi)容，明確政府和社會資本的責權(quán)利的劃分，確定政府和社會資本的風險承擔方式，合理共擔風險。

 

2.高效區(qū)域統(tǒng)籌安排

 

農(nóng)村生活污水和垃圾處理項目往往投資額較小，居民住宅區(qū)域分散，無法形成規(guī)模效益，若按各行政村單獨立項審批實施，會導(dǎo)致縣域范圍內(nèi)類似小型項目居多，前期費用翻倍增加。因此政府應(yīng)由旗縣相關(guān)主管部門統(tǒng)籌安排，成立項目實施領(lǐng)導(dǎo)小組，將農(nóng)村生活污水和垃圾處理項目整體打包，將縣域范圍內(nèi)的農(nóng)村生活污水和垃圾處理項目進行捆綁實施，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一運行、統(tǒng)一管理，提升項目的規(guī)模效益，提高項目收益能力，吸引實力過硬的社會資本。而且采用項目整體打包立項的辦法，還可以降低前期各類咨詢費用，節(jié)省人力、物力，提高審批、實施效率。

 

3.理清土地供應(yīng)問題

 

農(nóng)村土地是集體所有、依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地，簡稱為農(nóng)地。農(nóng)村生活污水和垃圾處理PPP項目用地多數(shù)集中在居民聚集區(qū)，單個項目體量小，占地選址零星分散，不符合土地利用整體規(guī)劃，根據(jù)《關(guān)于深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革做好農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地保障工作的通知》中關(guān)于 “鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃可以預(yù)留少量(不超過5%)規(guī)劃建設(shè)用地指標，用于零星分散的單獨選址農(nóng)業(yè)設(shè)施、鄉(xiāng)村設(shè)施等建設(shè)”的規(guī)定，項目實施可利用預(yù)留建設(shè)用地指標解決土地供應(yīng)指標問題。

 

4.加強政府專項資金整合

 

目前農(nóng)村生活污水和垃圾處理項目，由水務(wù)、發(fā)改、環(huán)保、住建等多個行業(yè)主管部門分管，均有各類政府專項資金，可以用于項目建設(shè)和運營補貼支付，縣政府在整合項目的同時，也可以整合不同渠道下達的專項資金，根據(jù)其建設(shè)內(nèi)容、來源和用途要求，合理規(guī)劃安排，利用好各項補助資金，提高專項資金使用效益，減輕財政支付壓力。

 

5.完善定價調(diào)價機制

 

當前農(nóng)村生活污水和垃圾處理的價格形成機制不完善，污水垃圾處理農(nóng)戶繳費制度推廣尚有一定難度。因此積極探索農(nóng)戶繳費、村集體補貼、財政補助相結(jié)合的付費機制，綜合考慮建設(shè)運營成本、財政承受能力、農(nóng)村居民意愿，合理確定服務(wù)價格水平和補償機制，是此類項目的難點問題。

 

6.建立合理的運營補償機制

 

農(nóng)村生活污水和垃圾處理項目，在誰污染、誰治理、誰付費無法推行的情況下，設(shè)置合理的項目回報機制，對于項目成功落地至關(guān)重要。對于財力不足的縣，一方面，地方政府應(yīng)加大財政資金傾斜力度，統(tǒng)籌政府各類資金，支持農(nóng)村生活污水和垃圾處理。另一方面，結(jié)合垃圾的資源化利用，增強項目的經(jīng)營性，通過經(jīng)營性收入的提升，提高項目盈利能力。有條件的縣可以將農(nóng)村生活污水和垃圾處理與產(chǎn)業(yè)、園區(qū)、鄉(xiāng)村旅游等進行捆綁，實行一體化開發(fā)和建設(shè)，增加運營第三方收益來源。

 

7.充分調(diào)動農(nóng)民參與積極性

 

農(nóng)村生活污水和垃圾處理，與農(nóng)民的利益息息相關(guān)，項目設(shè)計應(yīng)充分考慮調(diào)動農(nóng)民參與積極性。鼓勵社會資本與村鎮(zhèn)村民自治組織、新興農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體密切合作，引導(dǎo)農(nóng)民參與項目規(guī)劃和實施，推行村莊保潔員制度，通過分散式污水垃圾的資源化利用，為農(nóng)民提供肥料和能源，使農(nóng)民得到實惠，完善與農(nóng)戶的利益聯(lián)結(jié)機制，建立長期穩(wěn)定的合作關(guān)系。

 

8.加強績效監(jiān)督考核

 

為確保農(nóng)村生活污水和垃圾處理項目長期穩(wěn)定運營，應(yīng)加強項目的運營績效考核，建立績效考核與付費掛鉤機制。國務(wù)院辦公廳《關(guān)于創(chuàng)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機制的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2017〕17號)指出，支持各地通過政府和社會資本合作模式，引導(dǎo)社會資本投向農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?！掇r(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》指出，鼓勵各類企業(yè)積極參與農(nóng)村人居環(huán)境整治項目，規(guī)范推廣PPP模式，通過特許經(jīng)營等方式吸引社會資本參與農(nóng)村垃圾污水處理項目。

本項目采用PPP模式比采用傳統(tǒng)方式將節(jié)省成本費用，同時本項目交付給社會資本來做，可充分發(fā)揮社會資本的技術(shù)優(yōu)勢和管理經(jīng)驗，提高項目運營效益，推動項目的長期穩(wěn)定運營。